《李鹏主持总理办公会议，听取五月份工业生产情况汇报》，载《人民日报》1989年6月7日第1版。

[⑨] 程中原：《胡乔木对1982年宪法修改的贡献》，载《中共党史研究》，2011.8。[④] 转引自袁曙宏：《习近平总书记关于宪法的重要论述和宪法修改》，载《人民日报》2018.526日，第7版。

《中国共产党纪律处分条例》第四条第三款实事求是规定：对党组织和党员违犯党纪的行为，应当以事实为依据，以党章、其他党内法规和国家法律法规为准绳，准确认定违纪性质，区别不同情况，恰当予以处理。党员是主体，党内法规不得违反人权原则。党内法规的规范构成不同于党内的决议、决定、意见和通知等规范性文件。[⑩]1999年宪法增写邓小平理论，规定坚持公有制为主体，多种所有制并存。该原则不仅是行政法原则，也是一项宪法原则，即不仅适用于行政，也适用于立。

全面审查论的理论基础是德国基本法第21条规定的党内民主理念，认为不必囿于传统的私法自治和社团处罚权。撤销一方面导致其在党内文告上消失，另一方面涉及其效力，即所有依据被撤销的党内法规作出的裁决和决定是否有效。可视性应当是确定试验对象的基础性标准。

为此，行政程序的地方先行立法除了在标题中出现试行或者暂行等名称表明身份外，更重要的是，应当在总则中就试验目的、试验进程、试验方案等基本试验要素加以总体说明。因此，不能将立法试验运行制度简单地等同于法的制定程序。不过，与此同时，立法试验运行制度应不完全局限于这些既有程序。行政程序地方先行立法模式的选择也应立足于这一认识基础之上。

我国《立法法》对此已经有了两处类似的规定。明确了试验方案，才能使人们对整个试验立法有一个整体性理解，才能结合试验目的等因素判断试验的合理性、科学性。

类行为法模式是在对行政行为进行合理分类的基础上，针对某一类行政行为进行的立法。整个试验过程，因其自主、自发性，也体现出一定的无序性。[24]参见章剑生：《从地方到中央：我国行政程序立法的现实与未来》，载《行政法研究》2017年第2期。该法没有涉及地方政府规章先行试验立法的内容。

如果将上位阶的立法事项不加限制地越级或者跳级交给下位阶的立法主体来行使，势必难以保证试验立法的质量，试验效果也难以保障，最终自然会影响整个立法的权威性、科学性和稳定性，也难以满足社会实践对于法律供给的紧迫需求。如前所述，我国目前的地方先行立法基本上都是自主、自发进行的，且这种自发性会带来地方先行立法的无序性。根据我国《立法法》73条第1款和第82条第2款，实施性立法是为执行上位法的规定，根据本地情况而作的具体性规定。单行法模式是以法律关系为分类依据，分别就调整子法律关系的法律规范分步立法。

不过，本文针对行政程序地方先行立法提出的粗浅看法，虽然具有个法性，但对于其他地方先行立法在一定程度和范围肯定具有借鉴和参考意义。[13]授权行政法规立法的试验性在我国《立法法》中得到明确反映，该法第11条规定：授权立法事项，经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由全国人民代表大会及其常务委员会及时制定法律。

这种可视性，不是着眼于法的制定，而是着眼于法的实施，包括实施的过程和效果。因此，一部实施效果不好的法律未必就是制定得不好的法律，也未必能够说明立法条件不成熟。

上述情况表明，要使地方试验立法有效、有序开展，地方先行试验立法就应当有一些基本的制度性要求和保障。参见应松年：《行政程序法立法展望》，载《中国法学》2010年第2期。如果试验对象或者试验内容不能自我呈现，不能被试验主体以及其他主体观察到，就不具备科学试验的基础条件。例如，在党中央和国务院部署、全国人大常委会授权推行的农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点过程中，一次性选取了33个市县参与试点，基本形成了一个省级行政区域选择一个市县参与试点的平衡布点格局。其中，就立法事项的性质标准而言，对相同的事项做相同的处理，不同的事项作区别处理，是立法平等和统一性原则的基本要求。三是授权经济特区所在地的省、市人大及其常委会进行试验立法。

设区的市的地方性法规的先行立法权限则在这一等式基础上，依据其正式立法事权的范围作进一步限定。尽管该法第74条对经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常委会的授权规定比较简单，但这至少表明，全国人大及其常委会向地方立法主体授权立法是有先例的。

迄今为止，我国行政程序的地方先行立法已经持续了整整三十年，即便从2008年出台的《湖南省行政程序规定》起算，行政程序的立法试验也已持续了十多年。（二）建构地方先行试验立法运行规范的要点 笔者认为，建构地方先行立法规范须关注以下几个方面。

1989年四川省人民政府就制定了《四川省行政执法程序规定》， 1993年昆明市人民政府制定了《昆明市行政规章和规范性文件制定程序》。我国行政程序立法模式总共有单行为法模式、类行为法模式和法典模式等三种形态。

对此我国立法法》也没有明确规定，只能从我国《立法法》相关规定进行解读。总体来看，学界提出的界分标准可以概括为三项。类行为法模式仅调整一类行政行为，法典模式同时调整各类行政行为，前者的调整内容自然比后者的调整内容要少得多。在我国当前党的统一领导和单一制体制下，如果缺乏党中央、全国人大及其常委会、国务院的有效组织、领导、支持和监督，地方先行试验立法就显得缺乏权威性，包括地方政府工作部门在内的执法部门的重视程度可能就不够，执行也可能不力。

[6]这一规定是2015年修改后的我国《立法法》新增加的。所谓实效性，即试验行为能够产生一定的社会效果。

现行法上的规定与原规定没有差异。还有学者认为：程序法富有科学性和技术性，与实体法比较，少有国家、民族、地方、传统和伦理色彩。

[22]第三，法律文件的表达性要素。按照我国《立法法》73条第3款的规定，由于设区的市的人大及其常委会的立法权限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项，其先行立法权也只能限于这些事项。

作为社会试验的一种，立法试验不同于自然科学试验，其试验过程是开放的，影响试验结果的因素不确定、不可控。基于这些特点，立法试验的效果，既与立法过程紧密相关，也与法的实施过程紧密相关。如果其性质具有统一性或者需要全国保持一致的，就属于中央立法事项，如货币、度量衡、生产安全标准、最低社会保障等。第一，在讨论行政程序地方先行立法主体时，笔者于本文中仅论证了行政程序应当属于中央立法事项，但有意回避了一个相关问题，即行政程序立法是否属于法律保留的立法事项。

脱离了表达要素，就不能传达规范意志。据此，法典模式虽备受关注，但未必是最妥帖的方式，行政程序地方先行立法的恰当模式应当是类行为法模式。

第三，在鼓励地方自主立法的同时，全国人大常委会应加强这方面的统筹指导，应更加突出此类立法的试验性并按照试验立法加以规范，包括以试行法命名、限定试验期限和及时评估等。行政程序地方先行立法的自主、自发性在一定程度上导致了无序性，将来可在鼓励地方自主自发立法的基础上，围绕立法计划，由全国人大及其常委会和国务院有计划地安排和推进，并建立相应的运作规范。

‘一枝独秀不是春，万紫千红春满园。胡啸力：《示范性立法的逻辑与实践展开》，载《行政法学研究》2018年第1期。